在城市化初期，開放的國省干線公路主導構建城市交通骨架，在引導城市拓展方面發揮了重要的作用。然而隨著社會經濟發展、城市化進程的加快，國省干線公路的穿城路段街道化現象日益嚴重，不僅影響干線公路功能的發揮，也給城市發展及交通帶來嚴重制約。本文以廣西河池大化瑤族自治縣“1·31”火災事故為例，闡述“穿城公路”行政管理與建設養護的“老問題”，從當前普通國省干線公路管養的新形勢出發，以新視角分享相關對策與建議。

目前，在城市化進程的高速發展過程中，普通國省干線公路穿城段作為城市道路和鄉鎮街道具有較大普遍性，“穿城公路”在行政管理和日常養護中容易出現職能交叉、責任不清等情況，使普通國省干線公路的運行整體性、系統性和科學性受到干擾。

事件回顧

2022年1月31日23時58分，廣西壯族自治區河池市大化瑤族自治縣大化鎮古感村局勞屯一民房發生火災，兩名消防員不幸犧牲，即大化“1·31”火災事故。涉事建筑物位于廣西國道355線河池大化段南面，存在違章搭建鐵皮棚的情況，且該建筑同時位于城鄉規劃區域范圍內。因涉事違章搭建的鐵皮棚屬于“穿城公路”兩側違章建筑物，在事故調查過程中，該部分的責任主體存在一定爭議。后經事故調查組認定，該縣鄉鎮人民政府指導社區開展消防工作不到位，所管轄的鄉村建設綜合服務中心對沙發作坊無照經營、違章搭建鋼架棚的行為未及時采取處理措施，存在一定責任。

那么，“穿城公路”作為穿城區（街道）而過的公路路段，同時也是城市道路的組成部分，在行政管理和建設養護上屬于公路還是城市道路？在基層實踐中存在著一定的爭議和問題。

問題分析

“穿城公路”管理主體邊界不清、職能交叉重疊

《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）中規定：“在規劃區內進行建設活動，必須遵守本法?！薄冻鞘械缆饭芾項l例》（國務院令第198號）中規定：“本條例適用于城市道路規劃、建設、養護、維修和路政管理?！薄翱h級以上城市人民政府市政工程行政主管部門主管本行政區域內的城市道路管理工作?！币虼?，城鄉規劃區范圍內的城市道路主要由地方城鄉規劃主管部門和市政管理部門進行管理。

關于普通國省干線公路的管理，《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）中規定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定?！苯陙?，隨著公路機構改革的深化推進，公路部門實現行政和養護職能的劃轉分離，普通國省干線公路的路政執法職能主要由地方交通主管部門實行，管養工作由公路管理機構負責。

可見，因“穿城公路”兼具城市道路和公路的雙重屬性，在未明確其屬性定位的情況下，存在不同的管理主體，容易出現權責交叉、邊界不清等問題，在實際管理中會導致城鄉規劃和市政部門與交通部門、公路管理機構遇事推諉、執行不力等問題。

“穿城公路”歷史遺留問題和現行政策存在沖突因公路交通對城鎮發展具有顯著帶動和促進作用，在公路建設時期地方政府著眼于經濟發展,大多要求公路部門在選線時選在從城區或鄉鎮街道中心穿過，形成普遍的“穿城公路”格局；同時，隨著城鄉規模的不斷擴大，路網不斷延伸，許多居民住宅后續被納入城市道路或公路管理范圍，“先有房，后有路”的現象普遍存在。

我國《公路法》中明確規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物?！倍豆钒踩Ｗo條例》對公路建筑控制區的范圍標準進行了規定，即從公路用地外緣起向外“國道不少于20米、省道不少于15米”。

就廣西國道355線河池大化段而言，該縣國道干線公路穿城段涉及縣城城區街道多處路段；鄉鎮范圍內有兩個鄉鎮的主街道和國道355線路段重疊,“穿城公路”路段兩側的居民住宅距離國道355線大部分均不足20米。若按照我國《公路法》《公路安全保護條例》相關規定執行，國道20米范圍內建筑物及沿路地面構筑物均應當被認定為違法建筑和違法構筑物，顯然與住建、市政等部門現行政策相沖突。

“穿城公路”存在較大安全風險

以廣西國道355線河池大化段大化鎮城北路為例，該路段現為大型貨車經縣城前往周邊縣區等地的唯一道路，公路兩側均為居民住宅。近年來，該路段大型貨車運輸工程項目建設土石方料頻繁，路面車流量大、重型車輛行駛密集，揚塵污染大，嚴重影響公眾出行安全，污染周邊環境。

在大化瑤族自治縣古河鄉、都陽鎮，“穿城公路”路段現為鄉鎮的主要街道之一，該部分路段日交通量較大，班車、公交等沿路停放待客，門店經營者及攤販占路經營時有發生,大型車輛、非機動車輛及行人混行現象嚴重,交通事故頻繁發生,極大影響了鄉鎮居民出行安全,同時大型貨運車輛也給鄉鎮造成較大的環境污染。

對策建議

明確責任主體 理順管養關系

隨著城鎮規模的不斷擴大，城區鄉鎮的沿街建筑、配套交通設施、集中排水、沿街綠化亮化等建設將會不斷擴大以適應經濟發展需要，“穿城公路”的城市道路屬性將遠大于普通國省干線的公路屬性。將普通國省干線公路穿城段進行移交，作為城市道路進行管理，可依據我國《城鄉規劃法》《城市道路管理條例》進行相關建設活動及養護管理，和我國《公路法》“禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”的規定亦不存在沖突。

以2020年安徽省亳州市市區國省干線公路穿城段移交為例，該市交通、市政部門簽訂《國省干線公路穿城段公路移交協議書》，將穿越城區的部分國省干線共31.612公里的公路路權、管理權、改造權、養護權等權限全部移交市政部門管養，公路管養關系得以理順。國省干線公路穿城段的移交，可有效明確“穿城公路”的管理權責、明晰各部門職責邊界，更好地服務城鎮經濟發展，也符合城鄉規劃、建設、規范管理和文明創建的迫切需要。

統籌路網規劃 構建繞城格局

對普通國省干線“穿城公路”進行線路調整和優化，使國省干線由“穿城而過”變“繞城而行”，可最大限度發揮普通國省干線公路的交通主骨架、主動脈作用，提升公路安全服務水平，為城鎮經濟建設與發展提供更好的交通基礎設施支撐。

以山東省濟南市交通公路部門區縣“小繞城”項目為例，該市于2020年完成80余公里4條區縣“小繞城”公路建設，在讓居民遠離噪音干擾的同時，使通行公路更加快速與通暢?？梢?，構建國省干線公路“繞城”格局，可有效將重載交通引向城市外圍，減少城區街道交通壓力和交通擁擠，使公路由“慢過”到“快行”，解決交通混雜的問題，讓沿線居民群眾出行更安全、舒適、安靜。同時，普通國省干線公路的改線可根據縣鄉規劃、現有路網和擬建公路進行統籌布局,繞避沿線縣規劃區范圍,使公路線路與農村產業區有機結合,使改線的公路路段同時兼具鄉鎮環城功能,提高鄉鎮公路交通能力，帶動農村經濟的發展、助推鄉村振興。

公路作為綜合交通運輸體系的基礎網絡，已成為不少城市發展的先行軍。

完善交通設施 提升通行能力

“穿城公路”的安全風險不僅僅來自人車混雜、線路重疊等問題，也需要從提升公路自身通行能力來考量，完善交通設施，解決好公路交通的“最后一公里”問題。

對于車流量大的“穿城公路”路段，可科學設置紅綠燈、測速裝置、安全警示標志等設施，對車輛進行監測和指引；對位于人車混雜的主街道路段，可增設人行道、非機動車道、護欄、人行天橋等交通設施，做到各行其道，優化道路節點和交通設施布局。

另外，還應加強路警聯勤聯動、強化安全監管和文明交通素質教育，對亂穿馬路、翻越護欄和亂停亂放等交通陋習進行懲戒治理，形成城鎮交通群眾共建共管共享的新局面。